PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM KEBIJAKAN ANGGARAN PUBLIK

Penerapan tata pemerintahan yang baik (good governance) memang harus memposisikan warga negara sebagai aktor yang aktif dalam semua proses politik kepemerintahan, termasuk pembuatan kebijakan publik. Untuk itu, partisipasi politik warga harus diberi ruang yang luas, bukan hanya terbatas pada saat pemilu (partisipasi lima tahunan), akan tetapi juga dalam setiap perumusan, implementasi dan pertanggungjawaban kebijakan publik (partisipasi politik sehari-hari). Tentu saja prasyarat utamanya adalah tersedianya mekanisme dalam struktur formal kepemerintahan yang transparan, partisipatif, dan akuntabel.

Partisipasi publik dalam proses kebijakan—yang mengikat seluruh warga—adalah cara efektif untuk mencapai pola hubungan setara antara pemerintah dan rakyat. Di negara-negara demokrasi, partisipasi warga dalam proses kebijakan merupakan hal yang lazim. Partisipasi publik dalam proses kebijakan tidak hanya merupakan cermin demokrasi yang paling nyata dalam kehidupan sehari-hari melainkan juga bermanfaat bagi pemerintah. Permasalahan yang datang silih berganti—dan tidak sedikit yang rumit—telah membuat pemerintah tidak cukup sensitive atau memiliki waktu menentukan prioritas kebijakan. Keterlibatan masyarakat dalam proses kebijakan akan membantu pemerintah mengatasi persoalan dalam penentuan prioritas kebijakan. Selain itu, karena masyarakat terlibat dalam proses kebijakan, dengan antusias masyarakat memberikan dukungan terhadap pelaksanaan kebijakan. maka diharapan implementasi kebijakan akan berhasil baik.

Upaya pembangunan kapasitas partisipasi baik dalam hal anggaran maupun kebijakan publik lainnya terasa makin relevan dan mendapatkan momentum dengan palaksanaan otonomi daearah sejak 2001 berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai pengganti Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan UU No. 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat- Daerah. Inti otonomi daerah ialah mendekatkan layanan publik {public services) kepada masyarakat melalui pemberdayaan pemerintah daerah dan masyarakat. Proses perumusan kebijakan merupakan aktivitas yang bersifat politis, teknokratis dan (seharusnya) partisipatif. Proses ini meliputi tahapan yang saling terkait dan diatur menurut urutan waktu, yakni formulasi kebijakan, proses penganggaran dan penetapan kebijakan, implementasi kebijakan, dan pertanggungjawaban kebijakan.

Untuk mengetahui apakah suatu kebijakan betul-betul sudah memihak kepada publik dapat dilihat dari sejauh mana kebijakan tersebut mengadopsi prespektif hak dasar. Sebab, pendekatan berbasis hak (right base approach) berimplikasi pada cara pandang terhadap hubungan negara dan masyarakat, khususnya masyarakat miskin, di mana negara berkewajiban memenuhi hak-hak tersebut secara bertahap dan progresif.

Perjuangan untuk terlibat dalam proses anggaran bukanlah upaya yang mudah apalagi kultur birokrasi dan politis kita masih cukup rigid pada hal-hal ini. Namun, tidak mesti ada kata menyerah. Karena APBD adalah hak rakyat, maka sudah saatnya rakyat harus terlibat dalam seluruh proses anggaran. Lembaga pemberdayaan masyarakat sudah saatnya melakukan advokasi dan studi yang terfokus pada politik anggaran. Karena apa artinya pemberdayaan jika masyarakat tidak sanggup memberdayakan diri sendiri untuk mengontrol apa yang menjadi haknya yakni APBD.

Perntingnya  Partisipasi Masyarakat

Keterlibatan masyarakat dalam proses perencanaan dan penganggaran adalah hak masyarakat. Hak ini terkait dengan prinsip partisipasi yakni masyarakat harus diberdayakan, diberi kesempatan, dan diikutsertakan untuk berperan mulai dari tahap perencanaan, implementasi, dan pengawasan. Partisipasi bukan hanya berupa kehadiran masyarakat atau perwakilan masyarakat di dalam kegiatan-kegiatan seremonial perencanaan. Partisipasi seharusnya ber wujud aspirasi, akses, dan kontrol. Dengan demikian masyarakat mempunyai kesempatan dalam mempengaruhi dan mewarnai keputusan yang diambil oleh pemerintah berkaitan dengan perencanaan dan penganggaran pembangunan.

Persoalan anggaran daerah kini tidak lagi bisa dimonopoli dengan kehendak hati penguasa dan birokrasi. Anggaran daerah, telah dipahami oleh publik yang semakin cerdas dan melek politik sebagai instrumen penting dalam upaya meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Oleh karenanya. anggaran dituntut lebih berpihak kepada kepentingan masyarakat.

Masalahnya, membuat anggaran menjadi sesuatu yang ideal tidaklah semudah membalik telapak tangan. Selain belum berpengalamannya pemerintah daerah membuat anggaran yang ideal, infrastruktur penyerapan aspirasi masyarakat juga masih lemah. Oleh karenanya, pembelajaran menjadi penting adanya. Para kepala daerah yang dipilih langsung oleh rakyat, serta legislatif yang semakin sadar posisi di mata rakyat adalah sebuah harapan bagi upaya mengakomodasi kepentingan rakyat seefektif mungkin. Lebih dari semua itu, masyarakat juga harus terus memperkuat inisiatif untuk membuka ruang-ruang dialog dan partjsipasi, memperkuat barisan pengorganisasian rakyat, serta ikut melakukan pengawasan atas jalannya pengelolaan pemerintahan daerah.

Partisipasi masyarakat dalam setiap proses pengambilan kebijakan anggaran sangat penting hal ini disebabkan beberapa alasan antara lain : Pertama, kondisi pemerintahan masa transisi masih penuh tanda tanya besar kemana kebijakan strategi anti kemiskinan akan diarahkan. Hal ini berarti belum terdapat kejelasan mengenai bagaimana memperoleh dana yang memadai untuk membiayai program-program bantuan bagi masyarakat yang miskin dan yang rentan menjadi semakin sulit dalam gejolak ketidakpastian ekonomi dan politik.

Kedua, memperjelas tentang siapa yang menanggung beban sosial dan ekonomi dari belanja pemerintah yang seharusnya lebih adil dan didasari pada kemampuan membayar dari setiap individu warganegara.. Kenyataan  yang dihadapi memang terasa masih belum adil. Rakyat yang miskin harus menanggung hutang, sedangkan mereka yang memanfaatkan dana hutang untuk kepentingan pribadi – termasuk praktik korupsi - masih belum dituntut sepenuhnya untuk menutupi dan mengembalikan hutang tersebut.

Ketiga, dalam rangka menunjang semangat partisipasi yang demokratis di masa depan, maka peran rakyat dan masyarakat sipil harus lebih besar dalam setiap proses pengambilan keputusan yang strategis, khususnya penentuan prioritas kegiatan pemerintah dan alokasi anggarannya. Tiadanya partisipasi yang demokratis menjadi petanda bahwa kegiatan yang disusun pemerintah tidak memiliki semangat kebersamaan dan berakibat pada rendahnya tingkat kepercayaan rakyat pada pemerintah.

Partisipasi dalam Kebijakan Anggaran Publik

Pendekatan partisipatif dalam konteks apapun, termasuk dalam perencanaan dan penganggaran, selalu dikaitkan dengan proses demokratisasi, di mana masyarakat sebagai elemen terbesar dalam suatu tatanan masyarakat diharapkan dapat ikut dalam proses penentuan arah pembangunan. Dengan demikian upaya pemberdayaan masyarakat merupakan salah satu aspek penting dalam perencanaan dan penganggaran partisipatif.

Pada praktiknya, konsep perencanaan dan penganggaran pembangunan secara partisipatif dilatarbelakangi oleh peran dan fungsi daerah otonom yang harus menentukan sendiri strategi perencanaan dan penganggaran daerahnya. Karenanya pertimbangan-pertimbangan kebutuhan kapasitas, keragaman pelaku dalam pelaksanaan proses perencanaan dan penganggaran di tingkat daerah dalam kerangka desentralisasi dan otonomi daerah menjadi sangat penting. Strategi perencanaan dan penganggaran tersebut mengadopsi prinsip pemerintahan yang baik, seperti pembuatan keputusan yang demokratis, partisipasi, transparansi, pertanggungjawaban, dan menyerapkannya kondisi lokal.

Ini berarti bahwa perlu dicari pola yang tepat untuk memberikan kesempatan positif kepada masyarakat untuk terlibat dalam proses mengidentifikasi, membahas, menyampaikan persepsi, kebutuhan, dan tujuan-tujuan pembangunan. Proses yang partisipatif untuk menentukan tujuan pembangunan daerah jangka menengah juga berdasarkan anggapan bahwa kelompok-kelompok masyarakat sebagai kelompok identitas menurut profesi, umur, gender, dan sejenisnya yang mempunyai kepentingan bersama yang perlu dicerminkan dalam kebijakan daerah. Tentunya perencanaan pembangunan ini juga berpijak pada bagaimana proses perencanaan pembangunan daerah sejalan dengan standar-standar serta persyaratan teknis perencanaan dan penganggaran.

Dalam proses perumusan visi pembangunan daerah sebagai dasar untuk perencanaan dan penganggaran jangka menengah penting untuk menampung aspirasi masyarakat melalui berbagai forum para pelaku yang ada di level daerah. Perencanaan dan penganggaran dilihat sebagai proses terstruktur yang bertahap dan bertingkat. Perencanaan dan penganggaran pembangunan daerah oleh lembaga teknis didasarkan pada analisis potensi dan kebutuhan daerah, integrasi rencana spasial dan rencana pembangunan dari tingkat propinsi maupun nasional.

Aspek tersebut dipadukan dengan alur perencanaan penganggaran secara partisipatif untuk menggali aspirasi dan kebutuhan masyarakat setempat. Hasil pemaduan dua perspektif, yakni dari masyarakat sipil dan lembaga pemerintahan, selanjutnya menjadi dasar bagi para perencana dalam menyusun dokumen perencanaan yang diterima semua pihak yang sekaligus sesuai dengan norma dan standar nasional.

Selain alur perencanaan dan penganggaran itu sendiri, hubungan fungsional antara perencanaan dan penganggaran harus diperkuat. Terutama yang sudah direncanakan perlu dianggarkan. Ini untuk menghindari prioritas yang telah disetujui sebelumnya diganti dengan kepentingan partisan yang bertentangan dengan rencana pembangunan daerah. Tiap sektor harus diberikan alokasi anggaran bagi perencanaan sektoralnya, sebagai bagian dari belanja daerah pada tahun-tahun mendatang.

Peran dari Organisasi non-pemerintah juga sangat besar dalam memperkuat daya kritis masyarakat untuk terlibat dalam proses pengambilan keputusan khususnya penganggaran. Ada dua sisi yang harus diperhatikan dalam penganggaran. Pertama, di sisi penerimaan baik berupa penerimaan pajak, non-pajak dan hibah. Kedua, di sisi belanja berupa belanja pemerintah pusat dan dana perimbangan antara pemerintah pusat dan daerah. Belanja pemerintah pusat, demikian pula pada umumnya belanja pemerintah propinsi dan kabupaten/kota, terdiri dari belanja rutin (operasional) dan belanja pembangunan (investasi kapital). Belanja rutin utamanya untuk belanja pegawai, belanja barang dan perlengkapan kantor di departemen atau dinas-dinas di daerah. Sedangkan belanja pembangunan umumnya terbagi dalam sektor-sektor kegiatan yang terbagi dalam beberapa besaran seperti: pendidikan, industri, tenaga kerja, kesehatan, dan seterusnya.

Organisasi non-pemerintah khususnya yang bergelut dalam hal anggaran, dapat memberikan analisis dan informasi yang terandalkan (kredibel), membuka akses yang luas bagi masyarakat, dan memberikan sumbangan pemikiran bagi debat tentang anggaran pada saat yang tepat. Tentu saja peran ini harus ditujukan untuk mempengaruhi bagaimana isyu-isyu anggaran diarahkan, bagaimana membangun prioritas yang sesuai dengan tuntutan kaum miskin dan keputusan yang berpihak pada yang tertindas. Penentuan prioritas, bahkan sering ditandai dengan besarnya anggaran yang dialokasikan, menjadi indikator komitmen dari pemerintah terhadap masalah dan kebutuhan nyata dalam masyarakat. Sebab itu kepedulian pemerintah terhadap penderitaan masyarakat miskin harus pula ditandai dengan penajaman prioritas untuk memperkuat daya kemampuan masyarakat miskin dan tersingkir. Perubahan cara pandang harus dilakukan dan dapat dimulai oleh pemikiran yang kritis dan cermat dari masyarakat sipil untuk memahami anggaran.

Penguatan Partisipasi dan Peran Steakholders

Sebagai suatu proses maka perencanaan dan penganggaran pembangunan yang partisipatif akan mencakup sejumlah tahapan yang harus dilalui dengan melibatkan seluruh stakeholders. Tahapan-tahapan ini diawali oleh kegiatan identifikasi kebutuhan dan potensi daerah dan diakhiri dengan kegiatan monitoring dan evaluasi dalam rangka memperoleh umpan balik untuk penyusunan visi dan misi berikutnya.

Peran serta masyarakat sangat penting untuk  dilibatkan dalam pengkajian atas rencana kebijakan, substansi kebijakan dan implementasi kebijakan pemerintah dengan tujuan membuat kebijakan yang meningkatkan kesejahteraan masyarakat luas secara adil. analisis kebijakan yang merupakan bagian upaya peningkatan kapasitas agar secara bermutu mampu terlibat dalam proses kebijakan. Akan tetapi, mereka juga menyadari bahwa masyarakat menghadapi banyak kendala.

Pertama, analisis kebijakan membutuhkan kecakapan tertentu. Ada yang berpendapat bahwa analisis kebijakan merupakan kerja ilmiah/ akademis, sedangkan sebagian besar masyarakat berpendidikan rendah. Kedua, kegiatan analisis kebijakan memerlukan data, informasi, dokumen/ referensi yang sesuai (misalnya berbagai kebijakan pemerintah), kemampuan memahami data, informasi, dokumen/referensi.

Dari berbagai kendala yang teridentifikasi tersebut, penulis berupaya menernukan solusi. Beberapa solusi antara lain: Pertama, membentuk forum dialog/konsultasi antar warga masyarakat (citizen forum) yang meliputi seluruh elemen masyarakat dengan latar belakang dan kepentingan yang berbeda. Pejabat/ aparat pemerintah dan anggota legislatif sebagai pribadi adalah juga warga masyarakat sehingga mereka perlu terlibat aktif seperti anggota lainnya di dalam forum konsultasi antar warga tersebut. Sebagai pribadi, mereka juga terikat pada kebijakan pemerintah, selain juga berkepentingan untuk menikmati layanan publik yang berkualitas sebagai hasil kebijakan pemerintah. Mereka juga perlu menyadari bahwa tidak selamanya mereka adalah pejabat/aparat pemerintah dan anggota legislatif yang rnemperoleh fasilitas dan keistimewaan (privilese). Forum dialog warga semacam itu bertujuan membahas kepentingan bersama tanpa membeda-bedakan latar belakang dan kepentingan masing- masing kelompok rnasyarakat, membuka komunikasi polltik dan membangun saling pengertian sekaligus kepercayaan di antara semua kelompok masyarakat termasuk dengan pemerintah, dan membagikan lnformasi/ pengetahuan yang bermanfaat untuk mencari solusi atas berbagai persoalan dan untuk meningkatkan kualitas serta ekfektivitas partisipasi dalam proses kebijakan.

 Kedua, menghimpun dan menyediakan data yang sesuai dengan permasalahan dan isu yang akan disikapi. Data yang lengkap, obyektif, bisa dipertanggungjawabkan, tepat dan terbaru akan berguna bagi semua pihak— pemerintah dan masyarakat—yang melakukan dialog, konsultasi dan debat. Data semacam itu diperoleh melalui suatu penelitian dan pengkajian yang ilmiah. Data berguna dalam pembuatan kebijakan. Terbukti bahwa kebijakan tanpa berdasarkan data tidak dapat dilaksanakan dengan baik sehingga wibawa pemerintah merosot.

Ketiga, membangun kerjasama resmi atau tidak resmi—sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan—dengan berbagai pihak yang memiliki kompetensi dan spesialisasi tertentu sesuai bidangnya. Dengan adanya kerjasama, kekurangan/kelemahan yang satu akan dapat dipenuhi oleh yang lain.. Forum konsultasi berguna untuk rnemperoleh informasi tentang mereka yang memiliki kompetensi dan spesialisasi. Bila diperlukan, kerjasama bisa bersifat lintas batas daerah. Kerjasama yang baik akan membuat masyarakat bisa memenuhi kebutuhan sendiri— dengan segala keterbatasan—tanpa menunggu belas kasihan pihak lain termasuk pemerintah.

Keempat, mengutamakan cara-cara, tatakrama dan kebiasaan sesuai dengan nilai dan norma yang berlaku di daerah dalam menyampaikan sikap tentang suatu permasalahan atau isu berkenaan dengan kebijakan pemerintah. Penyampaian sikap didasarkan data dan informasi yang lengkap/rinci,objektif, bisa dipertanggungjawabkan dan tepat akan lebih berguna dalam menentukan kebijakan anggaran.

Dalam keseluruhan langkah tersebut, perlu didesain lingkup partisipasi yang diperlukan bagi stakeholders. Lingkup partisipasi ini menyangkut penentuan siapa yang akan dilibatkan dan dalam perencanaan yang bagaimana ia harus dilibatkan. Model partisipasi yang melibatkan masyarakat luas lebih tepat diterapkan bagi perencanaan yang menyangkut kepentingan umum atau pembangunan yang berbasis wilayah. Sementara model partisipasi terbatas dapat diterapkan dalam perencanaan yang sifatnya strategis yang menyangkut identifikasi dan penentuan kebijakan-kebijakan yang membutuhkan pemikiran dan skala prioritas yang visioner. Untuk tahapan perencanaan strategis, akan lebih tepat jika stakeholders yang dilibatkan adalah kelompok-kelompok ahli yang kompeten karena menyangkut dimensi teknokratis dari perencanaan pembangunan.

Penutup

Walaupun kendala oprasional masih sangat besar dan kental menghalangi implementasi dari partisipasi anggaran yang sesungguhnya. Namun kita masih memiliki semangat untuk mewujudkannya. Unsur yang harus kita jaga dan tingkatkan antara lain:  (1) adanya upaya pelibatan seluruh stakeholders; (2) adanya upaya pembangunan institusi masyarakat yang kuat dan legitimit; (3) adanya proses politik melalui upaya negosiasi yang pada akhirnya mengarah pada pembentukan kesepakatan bersama; (4) adanya usaha pemberdayaan masyarakat sehingga masyarakat dapat mengetahui kebutuhannya, kapasitas yang dimilikinya, mampu mengidentifikasi alternatif solusi untuk memenuhi kebutuhannya tersebut, serta memilih alternatif terbaik yang paling sesuai dengan kapasitasnya; (5) upaya ke depan untuk mendukung proses perencanaan dan penganggaran pembangunan secara partisipatif seharusnya lebih berfokus pada pengembangan kapasitas di tingkat sistem, institusi, dan individu untuk menjamin kontinuitas perkembangan inovasi dan konsepnya pada masa yang akan datang.

Perjuangan untuk membantu kaum tertindas harus dimulai dari cara yang paling sederhana namun efektif. Keikutsertaan dalam proses pengambilan keputusan untuk menentukan prioritas anggaran adalah salah satu cara strategis yang harus diperjuangkan. Kesulitan pasti ditemui di lapangan karena kultur politik dan struktur birokrasi yang masih cenderung tertutup.Tetapi dengan adanya partisipasi publik dalam proses kebijakan anggaran  yang dibangun oleh organisasi non-pemerintah maupun lapisan masyarakat lainnya, mudah-mudahan dapat mengarahkan perhatian yang lebih besar dan kebijakan yang lebih arif dari pemerintah untuk mengatasi kemiskinan struktural di Indonesia, khususnya di Kabupaten Lebak yang tercinta ini.. Wallahu`alam bisshawab

DAFTAR PUSTAKA

·         R. Harry Hikmat, Strategi Pemberdayaan Masyarakat (Bandung: Humaniora Utama Press, 2001)

·         Anggaran Responsif Gender, Konsep dan Aplikasi.Civic Education and Budget Transparency Advocation (CiBa) Jakarta 2007

·         Puriyadi ,Siasat Anggaran: Posisi Masyarakat dalam Perumusan Anggaran Daerah ,PT. TIARA WACANA Yogyakarta. 2007

·         Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah

·         UU No. 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat- Daerah